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Ahora somos conscientes de la estrecha relación entre la industria y las agencias administrativas, una relación corrupta que está creando cárteles y obstaculizando una reforma gubernamental profunda. A esto se le suele llamar «captura» de las agencias, pero ¿y si ese no es el término adecuado? Captura implica que una institución que antes era pura e independiente fue posteriormente intervenida. En el caso de la FDA y sus agencias predecesoras, existe una larga historia de participación de la industria.
La versión habitual de la primera gran regulación de seguridad alimentaria del país plantea la existencia de una industria corrupta que fue saneada por el gobierno. Sin embargo, la historia más profunda revela una realidad distinta: una industria con problemas con los consumidores que acudió al gobierno para reforzar su cuota de mercado.
La mejor documentación de esta visión alternativa la ofrece el historiador económico Murray Rothbard, quien escribió una breve historia de las controversias sobre el envasado de carne. artículo Se reproduce aquí.
El mito de la industria cárnica, por Murray N. Rothbard
Una de las primeras medidas de regulación progresista de la economía fue la Ley de Inspección de Carnes, aprobada en junio de 1906. El mito ortodoxo sostiene que la acción estaba dirigida contra el “monopolio de la carne” de los grandes empacadores de carne, y que el gobierno federal se vio impulsado a esta medida antiempresarial por la indignación popular generada por la novela de denuncia. La Selva, de Upton Sinclair, que expuso las condiciones insalubres de las plantas empacadoras de carne de Chicago.
Desafortunadamente para el mito, la iniciativa para la inspección federal de la carne comenzó más de dos décadas antes, impulsada principalmente por las grandes empresas cárnicas. El motivo fue el afán de penetrar en el mercado europeo de la carne, algo que estas empresas creían posible si el gobierno certificaba la calidad de la carne y, por ende, mejoraba la reputación de la carne estadounidense en el extranjero. No es casualidad que, como en toda la legislación mercantilista de Colbert a lo largo de los siglos, una mejora de la calidad impuesta por el gobierno sirviera para formar un cártel: reducir la producción, restringir la competencia y aumentar los precios para los consumidores. Además, socializa el costo de la inspección para satisfacer a los consumidores, trasladando la carga a los contribuyentes en lugar de a los propios productores.
Más concretamente, a los empacadores de carne les preocupaba combatir la legislación restrictiva de los países europeos, que, a finales de la década de 1870 y principios de la de 1880, comenzó a prohibir la importación de carne estadounidense. La excusa era proteger al consumidor europeo de la carne supuestamente contaminada; la razón principal, probablemente, era actuar como medida proteccionista para la producción cárnica europea.
En parte a instancias de las principales empresas cárnicas, Chicago y otras ciudades impusieron y luego reforzaron un sistema de inspección de carne, y el Secretario del Tesoro, por su cuenta y sin autorización del Congreso, creó en 1881 una organización de inspección para certificar que el ganado exportado estaba libre de pleuroneumonía. Finalmente, después de que Alemania prohibiera la importación de carne de cerdo estadounidense, supuestamente debido al problema de las enfermedades, el Congreso, respondiendo a la presión de las grandes empresas cárnicas, reaccionó en mayo de 1884 estableciendo una Oficina de Industria Animal dentro del Departamento de Agricultura “para prevenir la exportación de ganado enfermo” y tratar de eliminar las enfermedades contagiosas entre los animales domésticos.
Pero esto no bastó, y el Departamento de Agricultura siguió presionando para que se aprobaran regulaciones federales adicionales que mejoraran las exportaciones de carne. Luego, en respuesta a la epidemia de cólera porcina en Estados Unidos en 1889, el Congreso, nuevamente presionado por las grandes empresas cárnicas, aprobó una ley en el verano de 1890 que obligaba a inspeccionar toda la carne destinada a la exportación. Sin embargo, los gobiernos europeos, alegando insatisfacción porque los animales vivos al momento del sacrificio seguían sin ser inspeccionados, mantuvieron sus prohibiciones a la carne estadounidense.
En consecuencia, en marzo de 1891, el Congreso aprobó la primera ley federal importante de inspección obligatoria de carne en la historia de Estados Unidos. La ley estipulaba que todos los animales vivos debían ser inspeccionados y abarcaba a la mayoría de los animales que transitaban por el comercio interestatal. Todos los empacadores de carne involucrados de alguna manera en la exportación debían ser inspeccionados minuciosamente por el Departamento de Agricultura, y las infracciones se castigaban con pena de prisión y multa.
Esta estricta ley de inspección satisfizo a la medicina europea, y los países europeos rápidamente levantaron su prohibición a la carne de cerdo estadounidense. Pero los empacadores de carne europeos estaban molestos en la misma medida en que sus médicos estaban satisfechos. Rápidamente, los empacadores europeos comenzaron a descubrir estándares sanitarios cada vez más altos —al menos en lo que respecta a la carne importada— y los gobiernos europeos respondieron reimponiendo restricciones a las importaciones. La industria cárnica estadounidense sintió que no tenía más remedio que intensificar su propia inspección obligatoria, mientras continuaba el juego de estándares cada vez más altos e hipócritas. El Departamento de Agricultura inspeccionó cada vez más carne y mantuvo docenas de estaciones de inspección. En 1895, el departamento logró que el Congreso reforzara la aplicación de la inspección de carne. Para 1904, la Oficina de Industria Animal inspeccionaba el 73% de todo el sacrificio de ganado vacuno en Estados Unidos.
El principal problema para las grandes empacadoras eran sus competidores más pequeños, que lograban evadir la inspección gubernamental. Esto significaba que sus rivales más pequeños quedaban fuera del intento de cartelización y se beneficiaban de la ventaja de poder enviar carne sin inspeccionar. Para tener éxito, el cartel debía extenderse a las pequeñas empacadoras e imponerse sobre ellas.
El tan publicitado «monopolio de la carne», o cártel entre las principales empacadoras para acordar precios y restringir la producción y la competencia, existía desde mediados de la década de 1880. Sin embargo, en una industria con libre entrada y numerosos pequeños productores, y con la carne en manos de miles de ganaderos, el monopolio no tuvo ningún impacto en los precios. Es más, la competencia de las pequeñas empacadoras iba en aumento. Durante la década de 1880, el número de establecimientos empacadores de carne en Estados Unidos aumentó drásticamente, pasando de 872 en 1879 a 1,367 diez años después. Bajo el impacto de la cartelización federal, el número de empresas disminuyó a 1,080 en 1899, pero luego la presión competitiva aumentó, el número de empresas ascendió a 1,641 en 1909, un incremento del 52 % en la primera década del siglo XX. Otro indicador es que las empresas empacadoras de carne, excluyendo las tres empresas más grandes, representaron el 65% de la producción de carne en 1905, y el porcentaje aumentó al 78% en 1909.
En marzo de 1904, respondiendo a la presión de los ganaderos organizados, la Cámara de Representantes aprobó una resolución que solicitaba a la Oficina de Corporaciones que investigara el supuesto impacto del monopolio de la carne de res en los precios y las ganancias de las empacadoras. El informe de la Oficina, publicado un año después, enfureció a los periodistas de investigación, los populistas y los intereses ganaderos al señalar, con toda razón, que la industria cárnica era sustancialmente competitiva y que el cártel de empacadoras no tenía un impacto significativo en los precios de la carne.
Hasta principios de 1906, toda la agitación popular contra la industria cárnica se centraba en el supuesto monopolio, y apenas en las condiciones sanitarias. Los artículos publicados en revistas inglesas y estadounidenses durante los dos años anteriores, que criticaban las condiciones sanitarias en los mataderos, no tuvieron repercusión en la opinión pública. En febrero de 1906, Upton Sinclair... La Selva Se publicó un informe que reveló numerosos horrores de la industria cárnica. Poco después, Roosevelt envió a dos funcionarios de Washington, el Comisionado de Trabajo Charles P. Neill y el abogado James B. Reynolds, a investigar la industria en Chicago. El famoso informe «Neill-Reynolds», que aparentemente confirmaba las conclusiones de Sinclair, en realidad solo puso de manifiesto la ignorancia de los funcionarios, ya que posteriores audiencias en el Congreso indicaron que desconocían el funcionamiento de los mataderos y confundían su naturaleza intrínsecamente repugnante con condiciones insalubres.
Poco después La Selva Tras su publicación, J. Ogden Armour, propietario de una de las mayores empresas de embalaje, escribió un artículo en el Saturday Evening Post Defendiendo la inspección gubernamental de la carne e insistiendo en que las grandes empacadoras siempre habían favorecido y promovido la inspección. Armour escribió:
Intentar evadirla [la inspección gubernamental] sería, desde un punto de vista puramente comercial, un suicidio. Ningún empacador puede realizar negocios interestatales o de exportación sin inspección gubernamental.El interés propio le obliga a utilizarlo. Asimismo, el interés propio exige que no reciba carne ni subproductos de ningún pequeño empacador, ni para exportación ni para otro uso, a menos que la planta de dicho pequeño empacador sea también «oficial», es decir, que esté bajo inspección del Gobierno de los Estados Unidos.
Esta inspección gubernamental se convierte, por lo tanto, en un complemento importante para el negocio del empacador desde dos puntos de vista. Otorga un sello de legitimidad y honestidad al producto del empacador, siendo para él una necesidad. Para el público, representa una garantía contra la venta de carne contaminada.
La inspección gubernamental de la carne también induce al público a pensar siempre que los alimentos son seguros y reduce la presión competitiva para mejorar la calidad de la carne.
En mayo, el senador Albert J. Beveridge de Indiana, destacado republicano progresista y viejo amigo de George W. Perkins, socio de Morgan, presentó un proyecto de ley para reforzar la inspección obligatoria de toda la carne, incluidos los productos cárnicos y los conservantes, que se comercializa entre estados, así como para establecer normas sanitarias en las plantas empacadoras de carne. El proyecto de ley contó con el firme apoyo del secretario de Agricultura, James Wilson. Los fondos destinados a la inspección federal se cuadruplicaron con respecto a la ley vigente, pasando de 800 000 dólares a 3 millones. El proyecto de ley de Beveridge fue aprobado casi por unanimidad en ambas cámaras del Congreso a finales de junio.
Las grandes empacadoras de carne apoyaron con entusiasmo el proyecto de ley, cuyo objetivo era someter a las pequeñas empacadoras a la inspección federal. La Asociación Estadounidense de Productores de Carne respaldó el proyecto de ley. En las audiencias del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes sobre el proyecto de ley Beveridge, Thomas E. Wilson, en representación de las grandes empacadoras de Chicago, expresó su apoyo de forma concisa:
Siempre hemos estado a favor de la ampliación de la inspección, así como de la adopción de las normas sanitarias que garanticen las mejores condiciones posibles… Siempre hemos considerado que la inspección gubernamental, bajo la debida reglamentación, beneficia a los intereses ganaderos y agrícolas, así como al consumidor…
Una ventaja de imponer condiciones sanitarias uniformes a todas las plantas empacadoras de carne es que la carga del aumento de los costos recaería más sobre las plantas más pequeñas que sobre las más grandes, lo que perjudicaría aún más a los competidores más pequeños.
La principal controversia en torno al proyecto de ley Beveridge giraba en torno a quién debía sufragar el aumento de las inspecciones gubernamentales. Como era de esperar, las grandes empacadoras querían que los contribuyentes siguieran pagando los costos, tal como se había hecho hasta entonces. También se opusieron a la disposición del proyecto de ley que obligaba a incluir la fecha de enlatado en los productos cárnicos, por temor a que esto desincentivara la compra de latas con fechas de envasado más lejanas. Las objeciones de las empacadoras se plasmaron en enmiendas presentadas por James W. Wadsworth, presidente del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes, y redactadas por Samuel H. Cowan, abogado de la Asociación Nacional de Ganaderos.
Cuando el presidente Roosevelt atacó las enmiendas Wadsworth tras haberlas aprobado en privado, Wadsworth le respondió: «Ya le dije… que los empacadores insistieron ante nuestro comité en que se aprobara una ley de inspección estricta. Su supervivencia depende de ello, y el comité lo confirmará al afirmar que no pusieron ningún obstáculo en nuestro camino…»
La Cámara aprobó el proyecto de ley Wadsworth y el Senado el original de Beveridge, pero la Cámara se mantuvo firme y las grandes empresas empacadoras consiguieron todo lo que querían, ya que el presidente firmó el proyecto de ley a finales de junio. Las latas no llevarían fecha de caducidad y los contribuyentes pagarían el coste total de la inspección. George W. Perkins estaba encantado y le escribió a J.P. Morgan que la nueva ley «sin duda será muy ventajosa cuando entre en vigor y puedan usarla en todo el mundo, ya que prácticamente les dará un certificado gubernamental para sus productos…».
La oposición a la enmienda Wadsworth difícilmente se basaba en posturas antiempresariales. El propio Beveridge declaró, con bastante sensatez, que «una industria que se beneficia enormemente de la inspección gubernamental debería pagar por dicha inspección en lugar de que la pague el pueblo». La misma postura fue defendida por… New York Revista de comercio.
Los opositores izquierdistas a las empresas no se dejaron engañar por la ley Beveridge-Wadsworth. El senador Knute Nelson se dio cuenta de que la ley era una mina de oro para los empacadores de carne: “Se han buscado lograr tres objetivos: primero, apaciguar a los empacadores; segundo, apaciguar a los ganaderos; y tercero, conseguir un buen mercado para los empacadores en el extranjero”.
Ni el propio Upton Sinclair se dejó engañar; se dio cuenta de que la nueva ley estaba diseñada para beneficiar a los empacadores; la intención de su denuncia, en cualquier caso, no era imponer estándares más altos para la carne, sino mejorar las condiciones de vida de los trabajadores de las empacadoras, algo que él mismo admitió que la nueva ley apenas lograba. De ahí su famosa cita: «Apunté al corazón del público y, por accidente, le di en el estómago». Sinclair reflexionó sobre el suceso:
Se supone que ayudé a limpiar los corrales y a mejorar el suministro de carne del país, aunque esto es en gran parte una ilusión. … Pero nadie siquiera finge creer que mejoré las condiciones de los trabajadores de los corrales.
El secretario de Agricultura, Wilson, no se hacía ilusiones sobre quién estaba a favor o en contra de la nueva ley. En una reunión con los grandes empacadores poco después de la aprobación del proyecto de ley, Wilson les dijo: «…la gran ventaja que ustedes, señores, tendrán cuando esto se ponga en marcha será la inspección más rigurosa y estricta del planeta». A lo que los empacadores respondieron con un sonoro aplauso.
Swift & Co. y las demás grandes empresas cárnicas publicaron enormes anuncios pregonando la nueva ley, afirmando que su propósito “es asegurar al público que solo se podrán ofrecer a la venta carne y productos cárnicos sanos y de calidad… Es una ley acertada. Su aplicación debe ser universal y uniforme”.
Durante los años siguientes, el senador Beveridge intentó reinstaurar la idea de que los empacadores pagaran por sus inspecciones, pero no obtuvo el apoyo de Roosevelt y sí la oposición de su secretario de Agricultura. Mientras tanto, los empacadores continuaron defendiendo a la Oficina de Industria Animal y sus inspecciones, e incluso intentaron, sin éxito, reforzar aún más el sistema de inspección.
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