El 1 de junio de 2024, la Asamblea Mundial de la Salud (AMS) adoptó una serie de nuevas enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (RSI). Al hacerlo, la Organización Mundial de la Salud proclamada que estas enmiendas “se basarán en las lecciones aprendidas de varias emergencias de salud globales, incluida la pandemia de Covid-19” al fortalecer “la preparación, la vigilancia y las respuestas globales a las emergencias de salud pública, incluidas las pandemias”.
Aunque se adoptaron las enmiendas al RSI, la decisión sobre el Acuerdo sobre la Pandemia (anteriormente llamado Tratado sobre la Pandemia) se retrasó hasta 12 meses, lo que requirió más negociaciones antes de pasar a la votación de la Asamblea Mundial de la Salud. En respuesta, muchos defensores del proceso Rápidamente buscó resaltar que la WHA “realmente había progresado mucho” y al mismo tiempo enfatizó que el mundo todavía enfrenta un riesgo significativo sin un mayor acuerdo sobre la preparación para una pandemia. En este contexto, los RSI rápidamente se aprovecharon políticamente como un acto para salvar las apariencias por parte de sus campeones aunque todavía quedaban muchas cuestiones sin resolver.
Como se ha vuelto emblemático de la agenda de preparación y respuesta a una pandemia en general, la aprobación de las enmiendas al RSI y la continuación de las negociaciones sobre el Acuerdo sobre Pandemia siguen siendo polémicas. El debate en torno a estos instrumentos es a menudo polémico y opera en un entorno político que ha sofocado en gran medida la deliberación democrática, las consultas científicas y políticas más amplias y, en última instancia, la legitimidad.
Este debilitamiento de la legitimidad sólo se vio reforzado durante la Asamblea Mundial de la Salud, cuando se impulsó una serie de adiciones de último momento a las enmiendas al RSI. Esto plantea preguntas importantes sobre si estas adiciones de última hora se basan en fundamentos probatorios sólidos y beneficios más amplios para la salud pública, o si simplemente permiten una mayor concentración y un posible abuso de poder.
Justo a tiempo
Se alcanzó un acuerdo sobre las enmiendas al RSI en el último momento y después de considerables presiones políticas. Aunque el RSI actual (2005) estipula que los cambios propuestos deben finalizarse cuatro meses antes de la votación (Art. 55, Párrafo 2), el texto no estuvo disponible para los delegados de la Asamblea Mundial de la Salud hasta la tarde de la decisión. Además, al impulsar la aprobación del RSI y al presentar el Acuerdo sobre Pandemia para una votación posterior, el alcance y el estatus legal del RSI aparentemente se han vuelto menos claros, ya que las adiciones de último momento al RSI están notablemente poco especificadas y probablemente solo serán se concretó con una decisión sobre el Acuerdo Pandémico.
Por ejemplo, el RSI establece un nuevo mecanismo financiero sin ofrecer ningún detalle sobre su funcionamiento, aunque utiliza palabras similares a las que se encuentran en el artículo 20 del proyecto de Acuerdo sobre Pandemia. Como resultado, el supuesto acuerdo sobre la reforma del RSI no ha aportado claridad, sino que sólo ha enturbiado aún más las aguas, y no está exactamente claro cómo un Acuerdo sobre Pandemia adoptado afectará a los requisitos de financiación dentro del RSI, o su implementación, seguimiento, y evaluación.
Una vez más, esta ambigüedad ha creado una condición propicia para la politización, el uso de armas y el abandono de un discurso científico y una reflexión política significativos y abiertos. A pesar de estas incertidumbres, las enmiendas al RSI han sido acordadas y actualmente están a la espera de su adopción.
Entonces, ¿qué se sabe del nuevo Reglamento Sanitario Internacional?
Los RSI son un conjunto de normas para combatir enfermedades infecciosas y emergencias sanitarias agudas que son vinculantes según el derecho internacional. La última vez que fueron revisados en profundidad fue en 2005, ampliando su alcance más allá de un catálogo anterior de enfermedades definidas como el cólera y la fiebre amarilla. En cambio, se introdujo un mecanismo para declarar una “emergencia de salud pública de importancia internacional”, que desde entonces ha sido declarada siete veces, la más reciente en 2023 por la viruela simica.
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An compilación inicial de las propuestas de reforma de diciembre de 2022 preveía que las recomendaciones emitidas por el Director General de la OMS durante una emergencia de este tipo se convertirían efectivamente en órdenes que los estados tendrían que seguir. Hubo una resistencia considerable a estos planes, especialmente por parte de los críticos de los bloqueos de Covid-19 recomendados por la OMS. Al final, la idea de restricciones de gran alcance a la soberanía nacional no contó con el apoyo mayoritario entre los estados. En respuesta a esta creciente resistencia, el nuevo RSI Las reformas parecen estar significativamente debilitadas en comparación con los muy criticados primeros borradores.
Sin embargo, todavía contienen algunos puntos preocupantes. Por ejemplo, está la introducción de una “emergencia pandémica” cuya definición es muy inespecífica y cuyas consecuencias siguen sin estar claras, así como nuevas secciones sobre el aumento de competencias básicas para el control de la información pública, el financiamiento de la capacidad y el acceso equitativo a las vacunas. A continuación examinamos estas áreas por separado.
La nueva introducción de una “emergencia pandémica”
Aunque la OMS declaró pandemia al SARS-CoV-2 el 11 de marzo de 2020, el término “pandemia” no había sido definido previamente en el RSI ni definitivamente en otros documentos oficiales de la OMS o acuerdos internacionales. El nuevo RSI introduce oficialmente por primera vez la categoría de “emergencia pandémica”. El La OMS sugiere que esta nueva definición es:
desencadenar una colaboración internacional más eficaz en respuesta a acontecimientos que corren el riesgo de convertirse, o se han convertido, en una pandemia. La definición de emergencia pandémica representa un nivel más alto de alarma que se basa en los mecanismos existentes del RSI, incluida la determinación de una emergencia de salud pública de importancia internacional.
Los criterios para hacer esta declaración incluyen una amenaza patógena infecciosa con una amplia distribución geográfica o riesgo de propagación, la sobrecarga o amenaza de sobrecargar los sistemas de salud de los estados afectados y la aparición de impactos socioeconómicos significativos o amenazas de impacto (por ejemplo, en los pasajeros). y transporte de mercancías).
Sin embargo, es importante señalar que ninguna de estas condiciones debe existir o ser demostrable al momento de la declaración. Más bien, basta con que se perciba un riesgo de que ocurran. Esto le da al Director General de la OMS un considerable margen de interpretación y es un recordatorio de cómo se justificaron durante más de dos años en muchos países restricciones extensas de los derechos humanos fundamentales durante la respuesta al Covid-19, impulsada debido a una amenaza abstracta de sobrecarga inminente de la salud. incluso en momentos de mínima transmisión.
Un cuarto criterio para declarar una emergencia pandémica permite aún más libertad de interpretación. La emergencia sanitaria en cuestión “requiere una acción internacional coordinada rápida, equitativa y mejorada, con enfoques que incluyan a todo el gobierno y a toda la sociedad”. Por tanto, el diseño de la respuesta determina el estado del evento desencadenante real.
En un reciente BMJ editorial, “la nueva 'emergencia pandémica' es un nivel de alerta más alto que una emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII)”, con Helen Clark sugiriendo además en otra entrevista que “estas regulaciones sanitarias internacionales modificadas, si se implementan plenamente, pueden dar como resultado un sistema que pueda detectar mejor las amenazas a la salud y detenerlas antes de que se conviertan en emergencias internacionales”.
Lo que uno debe imaginar con este enfoque se deja a nuestra imaginación, pero trae recuerdos desagradables. Después de todo, en su reporte Desde Wuhan en febrero de 2020, la OMS no utilizó ni una sola vez la palabra bloqueo, pero elogió las acciones de las autoridades chinas como un “enfoque de todo el gobierno y de toda la sociedad”.
Es interesante que en el nuevo RSI la declaración de emergencia pandémica no tiene consecuencias específicas. Después de su definición, el término sólo se utiliza en el contexto del mecanismo existente para declarar una ESPII, tras cuya mención se insertan las palabras “incluida una emergencia pandémica”. Por supuesto, lo que implica la declaración de una emergencia pandémica puede definirse más adelante durante las discusiones de implementación entre los signatarios de la WHA.
Como “nivel superior de alerta”, la categoría de emergencia pandémica puede funcionar más como una especie de hito en la agenda dentro del RSI, en lugar de un desencadenante claro de una acción obligatoria. La introducción del término “emergencia pandémica” también puede anticipar el Acuerdo sobre Pandemia planeado, donde se podrán adjuntar más detalles al término. Por ejemplo, el Acuerdo podría estipular que la declaración de una emergencia pandémica desencadene automáticamente ciertas acciones o la liberación de fondos.
Actualmente, el alcance del nuevo término “emergencia pandémica” está demasiado poco especificado como para tomar una determinación completa. Como resultado, su “potencia” sigue siendo algo que hay que vigilar y dependerá en gran medida de su implementación práctica. Por ejemplo, como ocurre con muchos RSI, los Estados podrían simplemente ignorarlo, como se vio en ocasiones durante la pandemia de Covid-19. Alternativamente, el término podría desencadenar o proporcionar una excusa para una serie de medidas como las observadas durante el Covid-19, incluidas restricciones inmediatas a los viajes y al comercio, exámenes de detección, desarrollo acelerado de vacunas e intervenciones no farmacéuticas como mandatos de uso de mascarillas y cierres.
Dada la inclusión de la frase en el último momento y la falta de deliberación sobre su necesidad, actualmente es imposible saber exactamente si actúa como un umbral procesal adicional para asegurar la presencia de una amenaza grave (con un mayor nivel de escrutinio más allá de la ESPII antes de dar la alarma), o si ahora es simplemente otro recurso lingüístico para eludir los procedimientos para invocar rápidamente poderes y acciones de emergencia. Dado que muchas respuestas políticas al Covid-19 fueron ad hoc, instintivas y, en ocasiones, implementadas arbitrariamente frente a evidencia contraria, está justificado preocuparse por esto último.
Ampliación de las capacidades básicas para el control de la información
El actual RSI ya exige que los Estados miembros desarrollen “competencias básicas” sobre las que deben informar anualmente a la OMS. La atención se centra aquí en la capacidad de identificar e informar rápidamente sobre brotes de enfermedades excepcionales. Sin embargo, las competencias básicas existentes también se extienden a la respuesta a epidemias. Por ejemplo, los estados deben mantener capacidades para poner en cuarentena a las personas enfermas que ingresan al país y coordinar el cierre de fronteras.
Además, el nuevo RSI define nuevas competencias básicas. Estos incluyen el acceso a productos y servicios de salud, pero también la lucha contra la información errónea y la desinformación. De este modo, el control de la información pública se define internacionalmente por primera vez como un componente esperado de la política de salud. Aunque estas competencias ahora siguen siendo ambiguas, es importante monitorear y reflexionar sobre cómo se concretan las nuevas expectativas de los Estados de monitorear, gestionar y/o restringir el discurso público sobre las “infodemias”.
La acreditación los puntos de referencia, que ya fueron actualizados en diciembre de 2023 y en los que se basará la implementación del RSI, son un anticipo. El nuevo punto de referencia para la “gestión de la infodemia” enfatiza un enfoque de la desinformación basado en hechos y el respeto por la libertad de expresión, pero también formula la expectativa de que los Estados deben tomar medidas para reducir la difusión de información errónea.
Esto recuerda a los acuerdos celebrados entre funcionarios estadounidenses y operadores de redes sociales durante la pandemia de coronavirus. Emails publicado por Facebook como parte de un caso judicial revela que la plataforma informó a los empleados de la Casa Blanca que había inhibido la difusión de publicaciones que afirmaban que la inmunidad natural a la infección era más fuerte que la inmunidad a la vacunación, aunque esta es en gran medida una cuestión abierta.
Como resultado, hay al menos tres preocupaciones obvias relacionadas con el requisito de que los Estados tengan la capacidad de gestionar las “infodemias”.
En primer lugar, es frecuente que los gobiernos busquen justificación para poderes de emergencia o acciones extrajudiciales, ya sea por preocupaciones legítimas de seguridad pública o para promover motivos políticos ocultos mientras reprimen la libertad de expresión. Dado que una “infodemia” puede estar relacionada con la comunicación asociada con cualquier emergencia de salud, debería haber preocupación por el potencial de “deslizamiento de la misión” en el uso de medidas de gestión o acciones de emergencia para promover, degradar o censurar información sobre un riesgo de salud particular. . En otras palabras, existen preguntas legítimas sobre qué, cuándo y cómo se debe utilizar la gestión de la información y si dicha gestión promueve un enfoque equilibrado y proporcionado.
En segundo lugar, y en relación con esto, la estipulación de fortalecer las capacidades para gestionar la infodemia no dice nada sobre lo que debería considerarse “información” y lo que debería considerarse “desinformación”. Actualmente, el La OMS sugiere que “una infodemia es demasiada información, incluida información falsa o engañosa en entornos digitales y físicos durante una emergencia sanitaria”. En este caso, el problema es que simplemente hay demasiada información disponible, parte de la cual será inexacta.
Esta definición podría usarse para promover narrativas únicas y fácilmente digeribles sobre una emergencia compleja y al mismo tiempo eliminar buena información que no se ajuste a esta narrativa. Esto no sólo plantea preocupaciones sobre lo que constituye un buen método científico, práctica y creación de evidencia, sino que respaldaría una menor exposición pública de razones por parte de los funcionarios y, al mismo tiempo, restringiría la toma de decisiones colectiva.
En tercer lugar, la determinación de qué constituye desinformación y, por tanto, una amenaza para la sociedad requerirá un organismo político y/o procesos políticos. La alternativa sería dejar las decisiones sobre la vida y la salud de otros en manos burocráticas no electas, lo que plantearía importantes preocupaciones con respecto al proceso democrático y la conformidad con el espíritu de la posguerra. derechos humanos normas.
Ampliar las capacidades básicas para financiar el RSI
El RSI revisado establece un nuevo mecanismo financiero para fomentar una mayor inversión en prevención, preparación y respuesta ante pandemias, sin proporcionar más detalles sobre su modo de funcionamiento. La ambigüedad se ve agravada por el hecho de que sigue sin estar claro cómo se pretende que el nuevo Mecanismo de Coordinación de Financiamiento para el RSI corresponda al Mecanismo de Coordinación Financiero propuesto para la preparación para una pandemia, como se describe en el Artículo 20 del borrador. Acuerdo de pandemia.
Aunque la redacción es muy similar, no está claro si el RSI y el Acuerdo compartirán este Mecanismo, o si habrá dos mecanismos para canalizar el financiamiento, tal vez incluso tres si ambos son independientes del Fondo Pandémico ya existente en el Banco Mundial. No se trata simplemente de un caso de semántica, ya que actualmente se estima que las necesidades de financiación para la preparación ante una pandemia, que también incluyen las emergencias sanitarias asociadas, superan los 30 millones de dólares al año. En el contexto de la salud global, esto representa un gasto enorme con importantes costos de oportunidad. Sin embargo, como resultado del diseño de este nuevo Mecanismo, éste tendrá efectos colaterales de amplio alcance que privarán a otras prioridades de salud de los recursos necesarios.
La suposición activa es que el Mecanismo de Financiamiento de Coordinación del RSI cubrirá tanto el RSI como el Acuerdo sobre Pandemia, ya que ha habido un fuerte impulso por parte de los países donantes para limitar la fragmentación dentro de la agenda de preparación para una pandemia y “simplificar” su gobernanza y financiamiento. Dicho esto, sigue abierto a la negociación y aún no se ha decidido si el nuevo Mecanismo de Coordinación será albergado por el Banco Mundial, la OMS o por una nueva organización externa o secretaría externa bajo un Fondo Intermediario Financiero (FIF) del Banco Mundial. Además, sigue sin estar claro cómo tanto la preparación para una pandemia como el RSI movilizarán financiamiento, dado el costo excepcionalmente alto y el hecho de que los donantes han mostrado un menor apetito por brindar más asistencia para el desarrollo.
Por lo tanto, surge un problema de salud pública en el que los Estados de menores recursos seguirán estando “en apuros” para cumplir con las nuevas capacidades del RSI, sujetos a sanciones por incumplimiento. Como se sugirió anteriormente, dado que el precio estimado para los países de ingresos bajos y medianos por la preparación para una pandemia es $ 26.4 mil millones al año, sin mencionar los costos adicionales del RSI complementario, esto representa un costo de oportunidad importante con implicaciones muy graves para la salud pública.
Ampliar las capacidades básicas para la equidad en las vacunas
Popular comentarios sobre el nuevo RSI argumentan que “la equidad es un aspecto central”, incluida la afirmación de que el nuevo Mecanismo Coordinador de Financiamiento “identificará y accederá a financiamiento para abordar de manera justa las necesidades y prioridades de los países en desarrollo” y que reflejan un compromiso renovado con la “vacunación”. equidad." En el caso de este último, el peso normativo detrás de las afirmaciones de equidad en las vacunas surgió del hecho de que a muchos estados más pobres, particularmente en África, se les negó el acceso a las vacunas Covid-19 debido a acuerdos de compra anticipada entre los países occidentales y la industria farmacéutica.
Además, muchos estados occidentales acumularon vacunas contra el Covid-19 a pesar de tener ya grandes superávits, lo que rápidamente fue etiquetado como una forma de “nacionalismo de las vacunas” y que muchos argumentaron que se produjo a expensas de los países más pobres. Como resultado, gran parte del debate dentro del grupo de trabajo del RSI, y lo que finalmente retrasó el Acuerdo sobre Pandemia, involucró posiciones adoptadas por países africanos y latinoamericanos que exigían un mayor apoyo de las naciones industriales (farmacéuticas) en relación con el acceso a vacunas, terapias y otras tecnologías sanitarias.
En la agenda emergente de preparación para una pandemia, la OMS debe cumplir con los requisitos de equidad principalmente desempeñando un papel más activo para garantizar el acceso a los “productos sanitarios”. La OMS incluye una amplia variedad de productos en esta función, como vacunas, pruebas, equipos de protección y terapias genéticas. Entre otras cosas, se debe apoyar a los estados más pobres para que aumenten y diversifiquen la producción local de productos sanitarios.
Sin embargo, es necesario desentrañar este requisito general de equidad porque la equidad en salud y la equidad en productos básicos, aunque ciertamente están vinculadas, no siempre son sinónimas. Por ejemplo, no hay duda de que existen enormes desigualdades en salud entre los países y que estas disparidades a menudo obedecen a líneas económicas. Si la salud humana importa, entonces la promoción de la equidad en salud es importante, ya que se centra en ajustar la distribución de recursos para crear oportunidades más justas e igualitarias para los desfavorecidos y aquellos que enfrentan la mayor carga de enfermedad. Por supuesto, esto incluirá el acceso a ciertos “productos de salud”.
Sin embargo, el objetivo de la equidad en salud debe ser promover mejores resultados de salud identificando y luego dirigiendo intervenciones y recursos que puedan hacer el mayor bien para la mayoría de las personas en una comunidad o región en particular. Esto es particularmente importante en condiciones de escasez o capacidades financieras limitadas. Nuevamente, esto tiene relevancia para las afirmaciones de equidad de las vacunas, ya que en el caso de las vacunas Covid-19, no está del todo claro que la vacunación masiva fuera necesario o apropiado en la mayor parte de África dada su demografía de riesgo mínimo, el limitado y menguante protección de las vacunas y el alto nivel de inmunidad natural existente en el África subsahariana en el momento del lanzamiento de la vacuna.
El coste de las políticas de vacunación masiva es elevado en recursos financieros y humanos. Cuando se combina con el potencial limitado que la vacunación masiva tendría en la salud pública africana, este gasto en vacunas en particular representa un ejemplo de costo de oportunidad significativo en relación con otras cargas de enfermedades endémicas notables, convirtiéndose así en un potencial impulsor de la inequidad en salud.
Esto nuevamente plantea dudas sobre el mejor uso de los recursos. Por ejemplo, ¿deberían dedicarse recursos a mitigar los brotes zoonóticos en África para proteger al Norte Global del riesgo teórico de pandemia, o deberían utilizarse los recursos para proporcionar exámenes de detección de bajo costo para atender a las más de 100,000 mujeres africanas que mueren cada año por cáncer de cuello uterino prevenible, lo que ¿Es diez veces la tasa de mortalidad de las mujeres en el Norte Global?
En muchos sentidos, se podría argumentar que centrarse en el “nacionalismo de las vacunas” y su contranarrativa de la “equidad en las vacunas” es más bien un baluarte simbólico para problemas mucho más amplios en la salud global, donde las disparidades históricas, incluidas acceso a medicamentos asequibles y Restricciones sobre los ADPIC (Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio), han afectado los resultados de salud.
Las desigualdades existentes se vuelven aún más insidiosas en los casos en que existen intervenciones conocidas, efectivas y relativamente baratas, pero donde las estructuras se vuelven prohibitivas. Como resultado, la expansión anunciada de la producción de productos sanitarios en los países en desarrollo probablemente sea sensata porque, como demostró el Covid, nadie espera que los escasos medicamentos sean donados a las naciones más pobres en una emergencia real. Sin embargo, si esto se quiere hacer con sensatez, debe concentrarse en productos de prioridad de salud pública local y no en productos que ofrezcan beneficios limitados.
Queda por ver si los compromisos con la igualdad de acceso a los productos sanitarios son más que palabras vacías o un éxito de lobby para la industria farmacéutica, que comprende claramente las oportunidades de mercado que confiere la agenda de preparación para una pandemia emergente. Una visión más cínica sugeriría que la industria farmacéutica ve la equidad en las vacunas como un mecanismo de entrada rentable para atender los mercados de países menos solventes a expensas de los contribuyentes europeos y norteamericanos (tenga o no sentido tal contramedida en un contexto futuro).
Sin embargo, el sano escepticismo sobre los intereses comerciales de las grandes farmacéuticas no debería llevar a los críticos a pasar por alto el hecho de que el acceso a los productos sanitarios está, de hecho, significativamente restringido en muchos lugares, lo que lleva a un nivel más bajo de atención médica. Esto aumenta la pobreza, pero la pobreza –en sí misma un determinante crucial de la salud– no puede superarse únicamente con el suministro de vacunas. Ningún compromiso con la equidad resolverá el problema fundamental de la brecha de riqueza global, que se ha vuelto aún mayor. mas extremo desde la respuesta al Covid-2020 de 19, y es una causa subyacente de la mayor parte de la inequidad en salud.
El poder aborrece la deliberación adecuada
La Asamblea Mundial de la Salud demostró que las críticas fundamentales a los instrumentos emergentes de preparación para una pandemia han trascendido el ámbito del activismo de la sociedad civil y de los pocos científicos que cuestionaron públicamente su validez. Varios estados buscan ejercer su derecho a no implementar los cambios al RSI en su totalidad o en parte. Eslovaquia ya lo ha anunciado y otros Estados como Argentina e Irán han expresado reservas similares. Todos los estados tienen ahora menos de diez meses para revisar las regulaciones y, si es necesario, hacer uso de esta opción de “exclusión voluntaria”. De lo contrario, entrarán en vigor para estos Estados a pesar de las dudas y ambigüedades que aún persisten.
Las adiciones al RSI plantean muchas preguntas sin respuesta. Aunque tanto los expertos como los detractores de las enmiendas al RSI y del Acuerdo sobre Pandemia esperaban que se alcanzara una conclusión más definitiva el 1 de junio de 2024, ahora nos enfrentamos a un proceso prolongado y nebuloso. Mientras los Estados miembros deciden si aceptan o no las enmiendas, el Órgano de Negociación Internacional (INB) para el Acuerdo sobre Pandemia acaba de comenzar a exponer sus próximos pasos.
Durante estos procesos se debe encontrar especificidad respecto de la nueva categoría de “emergencia pandémica” y la nueva arquitectura de financiamiento y capital. Sólo entonces los ciudadanos y los tomadores de decisiones podrán evaluar un “paquete completo” de preparación para una pandemia, comprender sus implicaciones más amplias y tomar decisiones basadas en evidencia.
En respuesta, REPARAR continúa basándose en su trabajo en curso para evaluar riesgo de pandemia, la carga relativa de morbilidad de las pandemias y la supuesta costos y financiamiento de la agenda de preparación para una pandemia. En la siguiente fase de investigación, REPPARE mapeará y examinará el panorama institucional y político emergente de prevención, preparación y respuesta a pandemias. Esto debería ayudar a identificar sus impulsores políticos y ayudar a determinar su idoneidad como agenda de salud global.
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